La médiation administrative, une voie à privilégier pour résoudre un litige

En cas de différend lié à un permis de construire ou à un refus, un tiers neutre, impartial et indépendant peut aider les parties à trouver la solution qui leur convient en marge des tribunaux

Interview Le Moniteur – Juillet 2023
Par Karelle Diot et Philippe Lebauvy, avocats et médiateurs

Construire implique des considérations financières, techniques et juridiques tout au long du projet, ce qui démultiplie les causes de conflits possibles et donc les risques de retard ou d’augmentation des coûts. Face à l’encombrement des juridictions civiles et administratives et à une prise de conscience collective de l’intérêt de trouver des solutions sur mesure, rapides et pérennes, la médiation se développe à tous les stades du projet, que ce soit en prévention ou à l’apparition du conflit, que la justice ait été ou non saisie. L’analyse portera ici sur ce mode de résolution des différends menée à l’occasion de l’obtention d’une autorisation d’urbanisme ou du refus d’en délivrer une.

La médiation administrative en plein essor

La médiation administrative s’entend de celle qui est ordonnée par le juge administratif – de sa propre initiative ou de celle des parties – à l’occasion d’un litige dont il est saisi (art. L. 213‐7 du Code de justice administrative ‐ CJA). Contrairement à son pendant judiciaire, l’administration, ou un administré ayant un différend avec cette dernière, peut solliciter le juge, en dehors de tout contentieux en cours, pour qu’il propose une médiation et qu’il désigne, en cas d’accord des parties, un médiateur (art. L. 213‐5 du CJA).

La signature de la convention d’entrée en médiation ou, à défaut, la première réunion de médiation interrompra les délais de recours et de prescription (art. L. 213‐6 et R. 213‐4 du CJA) comme en cas de médiation en cours de procédure contentieuse.

Rôle privilégié du juge. Au sein des juridictions adminis‐ tratives, le nombre de médiations ne cesse d’augmenter, les tribunaux ayant un rôle privilégié à jouer dans la promotion de ce mode de règlement des différends puisqu’ils représentent classiquement le premier degré de juridiction dans les litiges impliquant l’administration. A titre d’exemple, lors de sa réunion de rentrée « Médiation » le 27 février 2023, le tribunal administratif (TA) de Nice (Alpes‐Maritimes) a tiré le bilan des médiations au sein de sa juridiction au cours de l’année 2022 : au total, 33 ont été en‐ gagées, soit 31 à l’initiative du juge et 2 à la demande des parties. Lors de la table ronde organisée le 27 mars 2023 au TA de Melun (Seine‐et‐Marne) concernant sa place au sein de la juridiction en 2022, il a été précisé que 53 médiations ont été réalisées, sachant que cette juridiction s’est fixé un objectif de 130 pour 2023. A quelques kilomètres de là, le TA de Versailles (Yvelines) en a réalisé 173, ce qui représente le meilleur résultat au niveau national.Selon le dernier rapport du Conseil d’Etat relatif aux chiffres clés de la juridiction administrative en 2022, sur 1976 médiations terminées cette année‐là au sein de l’ensemble des juridictions administratives, 44 % ont abouti à un accord. Rappelons que le Conseil d’Etat leur avait fixé un objectif de 1 % de médiations prescrites sur l’ensemble des affaires enregistrées à l’horizon 2021, soit environ 2 000 dossiers chaque année.

Médiation versus négociation

La médiation administrative est le processus qui permet de désigner un tiers, impartial, neutre et indépendant, tenu à la confidentialité des échanges, qui, en cas de situation de blocage, aidera les parties à renouer le dialogue afin qu’elles puissent trouver une solution construite ensemble. Elle n’entraîne pas nécessairement un juste équilibre entre les engagements pris par les médiés. Dès lors que la solution leur convient, peu importe qu’elle soit équilibrée ou non. Un accord de médiation en droit administratif ne se concrétise pas forcément par un protocole d’accord. De même, l’homologation par le juge n’est pas obligatoire, ni indispensable.

Dynamique différente. C’est par son processus et les outils mis en œuvre que ce mode de règlement des différends se distingue de la négociation traditionnelle entre parties ou avocats avec l’administration. A cet égard, il serait faux de croire que, si une négociation a échoué, le procès est inéluctable. C’est justement lorsque l’on se trouve en situation d’échec d’une négociation, et plus généralement de paralysie, que la médiation offre, par la présence d’un tiers neutre qui supervise les échanges, la possibilité de créer une dynamique différente d’une négociation. Elle facilite la mise au jour des véritables causes du blocage ce qui ouvre la voie à des solutions, avant ou après la saisine du juge.

A cette croyance erronée qu’un blocage ne peut se résoudre que par une décision juridictionnelle, s’ajoute celle selon laquelle il n’est pas possible de négocier avec l’administration, de sorte que la médiation en droit de l’urbanisme – domaine dans lequel le contentieux porte uniquement sur la question de la légalité d’une autorisation de construire ou d’un document d’urbanisme – ne serait pas envisageable.

Expérimentation. Or, c’est bien dès le stade de l’obtention des autorisations d’urbanisme qu’elle revêt tout son intérêt. A noter qu’à titre expérimental, le TA de Nice propose d’y recourir plus facilement en phase précontentieuse (avant de saisir le tribunal) sous l’égide du juge administratif, cette dernière ayant, selon lui, « le plus de légitimité, de champ d’action et de chances de réussite ». Quand elle intervient avant la cristallisation des positions, elle peut en effet permettre de prévenir les conflits et d’aborder les sujets de manière globale. Elle est donc tout à fait concevable en droit de l’urbanisme et c’est la voie de résolution des différends que les juridictions administratives privilégient aujourd’hui.

Le bon moment pour solliciter une médiation

Dans l’hypothèse d’une médiation sollicitée par l’une des parties à un contentieux en cours, le tribunal administratif saisi peut interroger les autres parties sur leur volonté d’y participer ou non, après en avoir apprécié l’opportunité. Si cette demande est présentée au début de l’instruction, il y fera droit plus facilement qu’en fin de procédure. Une fois les écritures échangées et le dossier sur le point d’être jugé, certaines juridictions considèrent en effet, à tort, qu’il est trop tard pour ordonner une médiation et maintiennent le calendrier de leurs audiences même si toutes les parties au litige en font la demande expresse. A ce titre, le refus d’une juridiction administrative de l’ordonner à la demande des parties ne constitue pas un acte attaquable. Il est donc recommandé de faire une demande auprès de la juridiction le plus tôt possible au cours de l’instruction, éventuellement dès le stade de la requête.

Seconde tentative. Il arrive aussi que les parties ne soient pas prêtes pour ce mode de règlement des différends au moment où celui-ci leur est proposé et qu’il soit purement et simplement refusé par les parties ou n’aboutisse pas. Leurs positions étant susceptibles d’évoluer au cours de l’instruction, il leur sera toujours possible de faire appel à un médiateur dans un second temps – que ce soit à la demande des parties ou à l’initiative du juge – et de parvenir à un accord.

La médiation en cas de refus d’autorisation d’urbanisme

En cas de recours d’un pétitionnaire contre un refus d’autorisation d’urbanisme, la médiation est souvent privilégiée par la juridiction administrative. Le différend peut alors être résolu par le dépôt d’un nouveau dossier apportant des modifications au projet ou proposant un projet complètement différent prenant en compte :

– les contraintes techniques éventuelles, comme la présence de poutres ou de cloisons au sein de la construction existante qui ne permettent pas d’avoir une symétrie au niveau des ouvertures,
– les prescriptions du plan local d’urbanisme (PLU/PLUi),
– les avis des personnes consultées, comme celui de l’archi- tecte des bâtiments de France (ABF) qui, dans certains cas, place le maire dans une situation de compétence liée et l’empêche de délivrer l’autorisation d’urbanisme sollicitée.

Amélioration de la communication. Dans ces situations de refus de délivrance d’une autorisation de construire, le premier constat que l’on puisse faire a trait aux difficultés de communication. Ces dernières résultent souvent d’opinions préconçues, nourries par une méfiance grandissante ou des difficultés relationnelles entre l’administration et les parties ou leurs architectes en charge du dépôt du dossier de permis de construire.

Il arrive aussi que l’administration, qui n’est pas par principe opposée au projet mais qui reste tenue par les prescriptions du PLU et les délais légaux d’instruction, ne dispose pas du temps nécessaire pour approfondir le projet avec le pétitionnaire et qu’elle ne puisse donc pas l’accompagner dans les modifications qu’il conviendrait d’apporter pour que l’autorisation soit délivrée.

Ecoute mutuelle. En réalité, force est de constater que le pétitionnaire ou son architecte sont bien souvent dans l’ignorance des véritables raisons qui animent les décisions des collectivités locales. Grâce à la médiation, les parties se donnent la possibilité de renouer un lien, de retrouver une dynamique d’échange et, in fine, de parvenir à un accord. De même, un promoteur peut être conforté sur le fait qu’une commune reconnaît la qualité architecturale de ses projets, que le refus n’a pas été émis pour s’opposer définitivement à son activité sur le territoire et qu’il pourra collaborer à nouveau avec cette commune pour y construire d’autres immeubles.

Et si tel n’est pas le cas, la médiation n’aura pas été vaine pour autant. Toutes les parties auront tout de même essayé, avec parfois la satisfaction d’avoir obtenu des explications et d’avoir été écoutées. Surtout, elles seront alors en mesure d’évaluer si le différend mérite de poursuivre la procédure contentieuse devant un juge, avec une issue qui reste lointaine et incertaine et des coûts bien souvent très élevés.

La médiation en cas de recours contre des autorisations d’urbanisme

Les recours contre les autorisations de construire sont légion et retardent de nombreuses opérations. Prenons l’hypothèse classique d’un voisin qui conteste la légalité d’un permis de construire, craignant que le projet ne soit à l’origine de divers préjudices (perte de vue et d’ensoleillement, nuisances sonores), voire d’une dévalorisation de son bien. Le recours contentieux sera alors un levier pour faire connaître son opposition au projet.

Dans ce type de situation, chaque partie est enfermée dans ses croyances et ses certitudes, ce qui rend la communication impossible. Leurs conseils peuvent tenter une négociation mais, selon les situations, la méfiance des différents acteurs, la confiance rompue ou la volonté d’en découdre, alimentée par des certitudes, l’auront fait échouer. C’est pourquoi la présence d’un médiateur, garant du processus permettant une meilleure communication et désigné par le juge administratif, facilitera la recherche et l’expression des vraies difficultés, dégageant ainsi la voie pour trouver des solutions et un accord.

Périmètre de la médiation. Dans un premier temps, il conviendra de définir, avec l’aide du médiateur, le périmètre de la médiation, c’est-à-dire les sujets sur lesquels elle va porter, étant entendu qu’il pourra être plus large que celui de la simple légalité du permis. Ainsi, lorsque le voisin/opposant au projet craint légitimement des désordres sur sa parcelle en raison, par exemple, de l’humidité contenue dans le sol ou de l’imbrication de sa bâtisse avec l’immeuble à démolir, il pourra obtenir du maître d’ouvrage qu’il initie une demande d’expertise dans le cadre d’un référé préventif. Le porteur de projet n’ayant pas forcément connaissance de certaines particularités locales hydro-géologiques, la médiation peut lui permettre de comprendre que c’est effectivement dans son intérêt que d’anticiper toutes les difficultés susceptibles d’intervenir lors des travaux qui seraient de nature à ralentir son opération.

Bonne volonté. Il est indispensable que les parties témoignent d’un minimum de bonne volonté, voire de coopération, pour que la médiation puisse porter ses fruits. Ainsi, sans grande surprise, son échec est inévitable si, au cours du processus, le titulaire d’un permis de construire contesté par un riverain et suspendu par le juge des référés, commence des travaux sur la base d’une ancienne autorisation d’urbanisme définitive, sans même l’en informer au préalable.

Pour autant, une médiation réussie n’est pas nécessairement celle où les parties parviennent à un accord. La seule tentative peut produire ses effets, si la perspective pour des voisins de vivre sereinement l’un à côté de l’autre devient alors envisageable.

Ce qu’il faut retenir

» La médiation administrative s’entend de celle qui est ordonnée par le juge administratif – de sa propre initiative ou de celle des parties – à l’occasion d’un litige dont il est saisi ou dont il pourrait être saisi ultérieurement.

» Elle permet de désigner un tiers, impartial, neutre et indépendant, tenu à la confidentialité des échanges, qui aidera les parties à renouer le dialogue afin qu’elles puissent trouver ensemble une solution.

» Une demande de médiation présentée au tout début de l’instruction contentieuse aura plus de chance d’être ordonnée qu’à la fin de la procédure.

» En cas de recours contre une autorisation de construire, le différend peut être résolu en modifiant le projet, en réduisant ses impacts ou en accordant des garanties.